当前，随着社会经济建设的大开发大发展，给司法行政工作带来深层次的变革和法律服务的升级，同时也给依法行政事业崛起与发展带来新的机遇，提出了新的挑战。因此，全面整合司法行政资源，挖掘内在机制潜能，紧围经济建设中心，以新的工作思维，适应新的形势，开拓新的运作摸式，力求最大的效率，创出最佳业绩，以诚实守信赢得社会的认可已是迫在眉睫。现我们就如何发挥司法行政优势，凸显工作特色，为海沧经济建设大发展构建良好法制环境问题，进行初浅的探索与研究。

（一）整合人民调解与司法机关资源，设立行政机关行政调处化解社会矛盾的衔接平台。

首先，要强化人民调解与司法“二前一审”的力量整合。为有效的做好调解与诉讼制度的衔接工作，区指导人民调解工作小组根据不同事因，不同诉讼进程，在法官指导下突出重点的抓住“二前一审”（即诉前、审前、审中）的参与式调解，促进诉前调解与法院诉讼的衔接。 一是 因事利导的做好诉前调解。诉前调解，即：“立案前的人民调解”。原告就婚姻家庭、邻里、小额债务、小额损害赔偿等纠纷向法院起诉的，法院立案庭征得当事人同意，暂缓立案，请其到人民调解窗口申请调解。人民调解窗口按规定向双方当事人发放调解通知书，征求意见。如获得双方当事人都同意调解，人民调解窗口受理调解。调解成功的，即以基层人民调解委员会名义出具调解协议书；调解不成的，由法院审查立案。此类纠纷中，当事人已经来到法院寻求司法解决，人民调解窗口则为其提供诉讼前的最后一次和解契机。如调解成功，则免去诉讼之累。 二是 有的放矢的做好审前调解。审前调解是指法院已经立案但尚未开庭的纠纷案。在法院开庭前，如认为可以由人民调解窗口调解的，则由法官向原被告发放调解征询意见书，经原被告同意，法官即委托人民调解窗口进行调解。调解成功的，由人民调解窗口以法院名义出具司法调解协议书；调解不成的，由法官依法审理。这样既有利于发挥人民调解优势，也有利于发挥法院审判机关的权威作用，能够优势互补，提高工作效率。 三是 尽职尽责的协助审中调解。是指工作小组推荐的基层优秀调解员以陪审员身份参与合议庭审理，协助法官进行诉讼调解。独任法官审理部分简易民事案件、刑事自诉案件，根据案件性质和需要，可以邀请人民陪审员参与调解。审中协助调解的结案方式按照法院诉讼调解的程序进行。此类案件中，人民调解员将人民调解工作的方式、方法融入到诉讼调解中，可以丰富法院诉讼调解的方法，提高成功率，另一方面，人民调解员通过参与法院案件审理，接受承办法官的言传身教，也能进一步提高自身业务能力，达到业务培训的效果。

其次，要强化行政机关主动参与社会矛盾的行政调处力量整合 。 要把防范和化解社会矛盾作为构建和谐社会的首要任务 ,作为行政工作的重要任务之一,切实纠正部门工作中抓业务为主,抓稳定为辅的倾向,把抓稳定贯穿于业务工作的始终,实行一把手负总责,分管领导负专责,切实由闻访则躲、见访则推转变为采访必调、调处必果。要进一步完善部门工作政绩考评体系,把防范化解主管领域社会矛盾的工作成果作为年度考核的重要内容,引导各级行政机关高度重视和不断强化对社会矛盾的防范调处工作。 一是 要健全组织。在具有行业管理职能的行政机关和行业主管部门健全信访或法制机构 ,配备专职工作人员。 二是 要明确职责。各行业主管部门社会矛盾行政调处中心主要受理本部门职责管辖范围内的社会矛盾、业务下级和本部门行政行为引发的社会矛盾。 三是 要规范运行。属于本级或下级机关行政行为引发的社会矛盾 ,按行政复议的程序进行复议；属于应当纳入仲裁程序的社会矛盾,按部门职责和行政授权进行仲裁；属于本部门管辖范围内的公民与法人、法人与法人或其它社会组织之间的矛盾纠纷, 按行政调解程序进行调解,但本级机关或上级机关已经作出行政复议决定、行政裁决的案件除外。 四是 要健全制度。从全方位防范化解社会矛盾出发 ,建立健全领导责任制和矛盾纠纷预防、排查、受理、分流、调处、督查、考核、奖惩等制度。 五是 要加强指导。对社会矛盾的行政调处工作是一个新生事物 ,应当先行试点,总结经验,稳步推进。各级社会治安综合治理委员会及其办公室应当加强对行政机关社会矛盾调处工作的指导,促进其规范运行。

再次，要充分发挥司法行政自身的职能作用，强化“三个功能”实现“一个拓展”。积极稳妥地做好新时期人民调解工作，是司法行政机关职责所系。要善于扑捉战机，发挥自身工作优势，以强取胜，炼好内功。 一是 强化调处纠纷功能。要围绕五个方面做好工作：一要围绕“三农”问题开展调解工作，促进农村社区的稳定；二要围绕党委政府重大决策和改革措施，推进全面建设小康社会的进程和加快“三新”发展建设搞好法律服务保障；三要围绕省市重点工程、重大项目建设开展调解工作。对工程建设中可能发生的纠纷，要积极协调周边的调解力量，做好群众思想工作，确保重点工程的顺利进行；四要围绕群众切身利益开展调解工作，群众利益无小事、矛盾纠纷无小事。要把为群众排优解难放在工作首位，做到那里有纠纷，那里就有人民调解工作，做到及时依法地调解，避免一些民事纠纷激化为刑事案件；五要围绕涉法上访问题开展调解。做到时刻都能拉的动联的上，主动及时介入，妥善调解，提出合理建议，避免矛盾激化，把纠纷解决在基层。 二是 强化预防纠纷功能。这是人民调解工作的本质要求，也是人民调解工作的重要手段。要适时开展纠纷排查，抓主要时节、重点时段，捕捉有利战机，定期地组织开展对本辖区的矛盾纠纷排查，及时掌握纠纷动向，在准确地掌握纠纷状况的基础上，根据矛盾纠纷的特点，提出预防纠纷产生的对策和措施，立足抓早、抓小、抓苗头，从源头上预防纠纷发生。 三是 强化法制宣传教育功能。要充分发挥基层法制宣传骨干及网络宣传教育的作用，要善于利用各种宣传媒体，加大社会法制宣传覆盖面，在努力提高全民知晓率上做文章、求突破。通过调解一个民间纠纷，就能做到教育一些群众，积极地引导群众，自觉学法、用法、知法守法，从源头上预防和减少纠纷的发生。 四是 努力拓展调解工作领域。要充分发挥人民调解工作的作用，不仅要强化人民调解功能，而且要进一步拓展工作领域，不断扩大调解覆盖面。要在积极调解婚姻、家庭、领里、损害赔偿、生产经营等常规性，多发性的纠纷的基础上，努力扩大调解工作的新领域。在农村要结合当前社会矛盾纠纷的特点，努力排查，就地化解村级换界选举，经济体制改革中出现的土地承包、民主管理、生产经营中出现各种矛盾纠纷，要积极协助村委会开展依法治村工作。在社区居委会要主动预防和及时调解市政建设、房屋拆迁引发的矛盾和因职工下岗引发的矛盾纠纷，要积极协调和妥善处理外来务工人员与当地居民的矛盾纠纷。要特别注意目前我区个别地方出现的群体性上访事件，积极稳妥地化解矛盾，帮助政府做好群众的思想工作。总之，要通过上下共同努力，促进我区农村和社区的社会稳定与经济繁荣。

（二）整合司法行政与法律援助机构资源，构筑完善的社会扶助衔接平台

随着社会贫弱化的不断加剧，如不及时采取积极有效的措施，加以改变和扶持，将势必给社会的改革开放和经济发展带来诸多的负效应。同时，也使社会弱势群体本应得到的社会尊重和回报与其失之交臂，合法权益受到侵害，切身利益受到损失，凸显的实际问题长期得不到解决，最终也会引发社会不安、人心不宁。而眼前，我们应当清醒地看到，身处社会生活最低层的弱者，所需要的不仅仅是生活上的扶贫，物质上的救助，则更渴望得到社会关爱、政策扶持和有效的法律保障。因此，整合司法行政与法律援助机构资源，发挥政府、社会法律援助机构的服务优势，构筑完善的社会扶助衔接平台，为社会弱势群体提供法律帮助，是“得民心、保民意、安民生”的社会工程。

一是广造社会舆论，加大扶助力度。 发挥司法行政机关的依法治理工作优势，把面向社会的“法援”宣传发动工作，列入各级政府依法治理的一项重要内容，坚持常抓不懈。大造声势，广泛深入开展形式多样的社会宣传活动，并注重抓好“四个结合”即与启动的全民“四五”普法教育活动相结合；与社区依法治理活动相结合；与政府各部门的工作职能相结合；与各新闻媒体的宣传相结合。通过宣传，在社会舆论导向上给予弱势群体强有力的支持。让全社会各界都认识、了解法律援助制度，积极参入法律援助事业，为社会弱势群体提供有效的法律服务；让各级党政领导明确法律援助是政府的义务和职责，从而推进法律援助机构和政府对法律援助的最低经费保障机制的建立；让社会弱势群体对法律援助制度有全面的了解，并能自觉应用法律手段，维护自己的合法权益。

二是建立完善社区调查体系，增强法律服务针对性 。司法行政机关所实施面向社会弱势群体的法律服务，在抓好自身建设的同时，要充分吸纳社会不同层次的援助组织及群众团体和法律自愿者，扩充与壮大社会法律援助队伍。并注重发挥好辖区镇、居基层司法组织身居一线，基层堡垒的作用，积极借介“社区治安综合治理排查”的成功经验与做法，及时建立起以镇、司法所牵头组织，各村（居）委会具体操作办理的社区调查清查体系，对广泛分布于社区的弱势群众，定期展开全面调查摸底工作，及时掌握动态信息，加强流动管理，确实了解真情实况，并紧密结合社区各项服务保障，建立起完备的专项扶助人事档案，做到人清事明，服务跟踪到位，使面向弱势群体的法援工作更具有针对性和有效性。

三是建立快捷便民办事程序，提高法援运作效能 。建立健全快捷、简便易行、方便群众、高效实用的法援运作措施和程序，提高法律服务效率，是赢得社会信用的基础，也是减轻弱者生活忧难问题的最为有效手段之一。司法行政机关在实施具体法援活动中，对已确定受理的案件，应采取归口别类，按职能细化，做到具体任务区分到位，责任落实到人，并限时指派定时结案，抓全程监督、检查。在办理程序上，从简避繁，可根据当事人的帮助与请求，在不损害双方利益的前提下，本着“双维护”原则，能通过政府行政手段加以协调解决的事宜，不轻易启用法律诉讼；能通过庭外议和调解的，应尽力避免开庭审理，以减少当事人的诉讼拖累和精神负担，同时也可有效避免因时间的拖延造成当事人更大的利益损失。

（三）整合司法咨询服务与信访窗口单位合作力，建立协调联动的政府便民服务工作平台。

随着人们法律意识的增强，客观要求政府依法行政能力与水平相应的提高，以严慎、高效、快捷、便民的工作原则，面对与解决人民群众日显突出的诉求法律帮助事宜。就目前司法行政所担负的法律咨询服务及相关职能部门所负责接待来信来访的窗口工作，涉及面之广，工作难度之大，任务之重，是前所未有的，这也是海沧开发建设“三新”工程，促进地域经济发展曾未遇到的一大难点问题之一。据不完全统计，因工业新区的开发建设需要进行征地拆迁而引发的农民土地补偿、地材供给、失地农民的安置及再就业问题。同时，因少数农村基层组织在村务管理方面的混乱，不民主不公开，直接导致社会矛盾的日益突出，造成投诉、上访事件在量上居高不下，每年多达 380余件，此类的矛盾居各种社会矛盾之首。其人数由过去的单人或少数几个人的上访，演变为目前的宗族甚至有组织的群体性上访；目的由过去相对单一的诉求变为追加补偿、要求地材供给、再就业等综合复杂问题的诉求；性质也由过去简单的群众来信来访脱变为少数不法分子为达到个人或少数人的不法利益，进行幕后操纵有组织的对抗性上访。这种不法行为不仅给政府的依法行政提出了严峻的挑战，也对地域的经济协调发展构成了阻力。

首先，要彻底打破信访体系单角独舞，被动应付的工作格局。 接待与处理群众信访，是一项繁重而复杂的工作，仅靠司法行政部门独家或某一专职部门单挑，单枪匹马的来应对接防，力量时显单薄无援，是远水解不了近渴的。亟待纳入各级党委、政府及相关职能部门接访服务目标考核之中，形成全社会整体联动、运作顺畅、齐抓共管的接待群众来信来访工作机制，筑牢一道防线，及时化解各种社会矛盾与纠纷，能真正把党的富民政策及国家的法律、法规适时的宣传到位，做到心系群众，了解民意，掌握社情，有的放矢地做好人民群众的劝解、说服和疏导工作。坚持提前介入，抓“三早”（即早预测、早防范、早调处），以确保党和国家的政令畅通，相关优惠政策能落实到位，使社会所需要扶助的群体受到关爱、得到实惠，合法权益得到保护。为此，司法行政机关要充分发挥法律保障中的宣传、督导、协调作用和工作优势，履行自己应尽职责，做好“领头羊”的牵头工作。在具体实施接访工作中，积极采取“背靠大树”的工作策略，搭建好政府协调联动的接访服务工作平台，及时加强与人大、政协、劳动、民政、卫生、文化、城建及工商、税务等信访窗口单位的横向联系与合作，建立起区域性联动格局，进一步加大社会工作覆盖面，完善工作制度，建立相应配套措施，促工作有效落实，保证人民来信来访和法律服务事业健康发展，为社会的稳定与发展打造一片温静安宁的生活空间。

其次，从实际出发 ,确立科学合理的工作机制,并实行区域统一化运作。 实践证明 ,在区级行政机关实行统分结合的工作模式,是一种首选模式。即信访机关受理分流与行政机关参与统一接访相结合；按区域集中统一受理与行政机关各自面向社会受理相结合；综治系统排查分流与行政机关按行业排查汇总相结合；行政机关按层级专设“窗口”接访与按行业全方位监控管理相结合,突出强化按行业预防、排查、分流、调处社会矛盾的新体制,各级信访部门、综治部门在对排查的重点矛盾纠纷和已发生的上访案件进行分流时实行按行政管辖分流的办法,即“谁主管谁负责”,充分发挥各级行政机关在行业管理上统筹协调的优势、行业政策和组织体系纵到底的优势,解决目前主要按行政区划向基层分流调处社会信访矛盾,而行政决策权、复议权、仲裁权和调处权又主要集中在区或市以上行政机关的权责分离、决策与调处分离的矛盾。

（四）整合与挖掘内在服务潜力，促进司法行政工作的质量建设 。

司法行政机构的改革，法律服务保障的升级，进一步深化了司法行政职能，由过去工作的粗旷型转变为现在的开放式质量型建设，其内部的职责分工更加明晰，任务更加明确，目标更加实际，标准更加严格，司法行政工作的一举一动皆牵动着社会的神经，百姓的期待人民的渴望，责系一身皆需要法律的扶持与帮助。而因现型机构体制的“卡口”所限，在“小马拉大车”这一被动局面暂无法解决的前提下，我们必须着眼于自身力量的整合，挖掘内在服务潜力，促进司法行政工作的质量建设。对内设或政府挂靠于司法行政机关的依法治理办、法制宣传、人民调解、两劳安帮办、 148、法律援助中心、公证处、基层司法所、法律服务所等对外服务机构及人员，按职责任务分工，按工作性质区分，进行全面整合，以形成局部的工作优势。 一是 整合 148协调指挥中心、法律援助中心、基层法律服务所的人才资源，凸显专业特点，建立值勤合并联协服务机制，根据任务区分，同类合办，扩大社会影响力，增强队伍的战斗力，做到人尽其用业有所成。立足本职，结合行业特点，挖掘最大工作潜能，挤出更多的时间，投入更多的人力，拿出更多的精力，积极投身入法律援助事业，为社会弱势群体提供有效的法律援助。 二是 整合人民调解、两劳安帮办、基层司法所、镇村（居）调委会力量，以区级“指导人民调解工作小组”为龙头，以基层司法所为纽带，以镇村（居）调委成员为业务骨干，建立与完善区域性四级调解网络，形成从城市到农村集合化调处社会矛盾与纠纷的优势，筑牢基层第一道防线，把社会矛盾与纠纷及时化解于基层，消灭于萌芽之中。并不折不扣地履行应尽职责，以有为求有位，以优良的作风，高质量的服务赢得社会信赖。 三是 整合普法依法治理、法制宣传及基层联络员队伍，建立统一协调的工作机制，充分发挥自身的协调、督查、指导作用，把握正确的社会舆论导向，积极参入对外服务，注重加强对外联系，在行业内广泛开展“创文明新风，建满意窗口活动”，提高服务质量的建设。以真抓实干、无私奉献的敬业精神，感召民众，影响社会，进一步密切党和政府与人民群众血肉联系，积极推进依法行政进程，为社会经济的大开发大建设协调发展创造良好的法治氛围。

作者单位： 海沧区司法局

课题指导： 黄 履 端

执 笔： 杨 良